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我国中医立法的现状、问题与对策(1989年)

  中医法规建设是一项有重要现实意义和深远影响的工作,是中医历史进程一定阶段的必然产物,是中医的自我完善与重要进步。
  一、中医立法的意义
  首先,立法是保障中医事业发展的重要措施。中医的法律是“钦定官修”的,是通过国家权力机构颁布并由国家强制力保证实施的行为规则,具有较高的权威性、约束性和规定性,因此,它能够将中医事业在国家关系中的重要地位用法律形式肯定下来,从而保障并规范其发展。回顾近代史上中医饱罹忧患,倍受“无法之苦”的教训,立法是从根本上解决中医问题的一个有效措施和手段。可以这样说,中医法律是中医事业的保护之盾,发展之舟。
  第二、立法能够改变“人治”状况。建国以来,中医工作由于法制不健全,因人而异的现象比较明显。例如,当卫生行政部门的主要领导坚决贯彻执行党的中医政策时,中医事业就得到发展,如崔月犁任卫生部长时期;反之就受到影响,甚至停滞。此外,由于无法可循,以言代法的存在,往往某个领导的一句话,可以决定一个中医机构的存与亡。四川绵阳市某县一位县委书记一句话,就要把县中医院给卖了。四十年来,我们在这方面有过深刻的教训,痛定思痛,现在制定中医法律,就显得十分重要和非常迫切了。
  第三、立法能够以法治医。中医工作的历史遗留问题较多,近年随着事业的发展,又出现了许多新情况、新问题。例如,个人开业和气功医疗问题、中医医疗事故的仲裁标准问题、中医师承教育问题、中医涉外医疗问题等等。这些问题急需各种专门法律规章来加以明确、规范和协调,从而使中医的各项工作真正做到有法可依、违法必究,不受干扰地健康地前进。
  二、历史的回顾与现实的问题
  在我国数百年前的某些法律中,已经出现了关于医疗、中药和医疗事故处理的条文或规定。但是,真正体现人民利益的有关中医的法律、法规则是新中国成立以后才面世的。
  建国初期,由于指导思想上的问题,卫生部在1951年发布了《中医师暂行条例》和《中医诊所管理暂行条例》。1952年发布了《医师、中医师、牙医师、药师考试暂行办法》,这三个规章对中医采取了限制和排斥的作法,严重违背党的中医政策,受到全国中医界的强烈反对,党中央当时严肃批评“这是卫生部门工作中一项极为严重的方针性的错误”,毛泽东主席严肃指出卫生部门的错误时说“这是一种极端卑鄙的,恶劣的资产阶级思想的表现”。卫生部认真做了检讨,1956年卫生部通令全国废除了这三个规章,这是中医法规工作中的一次极其深刻的教训。此后到七十年代末,基本没有发布什么中医法规,对事业的指导和管理主要通过召开会议、下发通知和指示等。
  八十年代是中医法规建设长足进展的时期。最早的有卫生部1980年颁布的《关于中医医院工作若干问题的规定》等三个规定。1985年卫生部组织起草《中医法》;国家中医药管理局成立以后,陆续颁布了一批部门规章和技术标准,《中医药振兴条例》正在抓紧制定,法规建设受到重视并得到加强。
  但是,中医法规建设目前仍存在很多问题和困难。首先,事业的迅速发展与法规的滞后形成矛盾。近年中医药的管理体制发生重大变革,中医药的生产力迅速发展,而作为中医药上层建筑的法制建设则在某种程度上落在后面,未能很好地对事业发展起到政策导向和法律规范的作用。其二、“有小章无大法”。宪法21条规定“发展中国传统医药”,但到目前为止,已经发布的都是对机构、人员和具体工作的部门规章,缺乏事业大法和重要法规。近年全国人大颁布的四部卫生法律和国务院发布的四十多项卫生法规中,中医的没有一项。尽管这是由于以前多种原因造成的,但这种现状与中医药在卫生事业中的作用是很不相称的,与中医自身的管理需要也是很不适应的。其三、缺乏立法与执法队伍。从上到下中医都缺乏立法队伍、立法技术和立法经验,没有生产者当然就无法制造产品,因此各地方的中医法规也很少。尤为重要的是,中医尚无一支专业的有效的执法队伍。如果有了法而无人监督施行,法律就成了一纸空文。当前有的卫生法规难以贯彻执行,关键是缺乏专门的执法队伍。因此,立法力量的培养和执法队伍的建设是一项极为重要的工作。目前,中医法规建设已是事业中的一个薄弱环节,它必须开足马力赶赴到整个事业前列,发挥它指导性和规范性的作用。
  三、中医的法律体系
  中医法规主要调整与中医事业有关的各种法律关系,其中包括行政关系、民事关系、司法关系以及其它社会关系。保障我国公民享有中医医疗的权利,保障中医机构与人员的合法权益,促进中医事业的发展,这是立法最根本的出发点。
  中医事业是一个多元的综合体,它必须建立一个科学的法律体系。中医法律系统从层次上分,在“宪法”指导下应有四类:一、全国人大及其常委会颁布的中医法律。二、国务院发布、批准、批转的中医法规。三、国家中医药管理局制定发布或与其它部门联合制定发布的中医规章。四、地方人民代表大会或地方政府制定发布的中医法规和规章。由于立法的机关和权限不同,以上中医法律法规的法律效力是不一样的。
  从内容上分应有三种:第一种是统管全局的基本法,又称母法,如《中医中药法》或《中国传统医学法》等。这种法必须立足点高、概括性强,能解决全局性或关键性问题,其法律效力也大,类似于斯里兰卡的《传统医学法》和法国的《卫生法》。第二种是行政法规,也称子法,如《中医医院工作条例》,《中医师条例》等,这种法规的针对性、专业性和政策性都必须很强,且有特定的时效。第三种是部门规章,包括管理办法、技术标准和前述各法的实施细则(含地方的)。这类规章必须符合基层实际,行得通做得到,而且要详尽、具体和明确。
  立法之前首先要根据当前存在的问题编制一个高瞻远瞩、科学严谨和衔接配套的立法规划,总体设计,合理分类、分期出台,急用先立,实现法规建设的主动性、计划性和科学性。
  四、中医法律与中医政策的关系
  中医政策与中医法律是有区别的。中医政策着重于方针和理论上的阐述,具有更多的指导性和号召性。中医法律则具有规范性、强制性和普遍适用性,它用肯定和明确的语言与条文说明允许与不允许,能与不能,并且要求所有公民都必须遵照执行。贯彻执行党的中医政策,主要靠宣传教育和具体工作干部的理解与认识,而中医法律则是运用国家权力强制实施的。对违背中医政策的人主要采用教育方法,但违犯了中医法律则要追究其有关责任。
  中医政策与中医法律又有着密切联系。我国的国家是中国共产党领导的社会主义国家,党的政策是国家法律的灵魂,是指导部署国家各项工作的方针。党的中医政策是中医立法的根据,是中医法律的核心内容,中医法律也就是法律化、规范化、定型化了的中医政策。我们通过立法程序,把几十年执行中医政策中成熟和稳定的经验加以总结和完善,上升为法律和国家意志并付诸实施,这与落实党的中医政策是并行不悖、相辅相成的两件事情。
  五、中医法律与当前改革的关系
  中医工作改革需要立法。近几年来,中医在体制、观念和业务工作方面的改革取得很大成绩,束缚事业发展的“左”的影响正在肃清,“大锅饭”的积弊正在破除,同时出现了一些新事物。面对这种形势,作为上层建筑的中医法律就必须适应经济基础的要求,及时肯定中医改革的成果,具体说就是要及时立法。在这方面宪法是最好的例子。五届人大通过的现行宪法,把改革国家机构、经济体制和管理体制的成果和经验,用宪法的形式肯定下来,这既是对我国以往改革工作的总结,也为今后继续改革国家政治、经济体制提供最重要的法律根据。中医立法的道理也是如此。
  中医法律能够促进改革。因为法律既是对以往改革成果的固定,又是对今后改革工作的指导。中医的改革正在进行,需要中医法律法规来指导和规范,这样,改革的基础才更扎实,方向才更明确。美国管理学者卡尔森说:“变革常常是痛苦的。但是,不进行变革就不会有改进。”所以,我们不可能等到改革大功告成的那一天再来立法,改革也不可能一劳永逸。
  六、中医法律与卫生法律的关系
  卫生法律是我国社会医疗卫生保健方面行为规范的总称,它的作用是调整由于保护和增进公民身心健康而产生的各种社会关系。在国家法律体系中它虽然只是一类部门法,但是在医疗保健事业中,它则是一系列法规的宏观总称。在这个意义上,中医法律是卫生法律的一个重要组成部分。因此,在制定卫生基本法或综合性卫生法规时,应当包括中医的内容,明确他们的权利义务,反映他们的特点,形成从中国实际出发、具用中国特色的卫生法规。应当提出的是,这类法规中必须把中医与西医摆在同等的法律地位来对待。反之,在制定中医法律与规章时,也应注意与卫生基本法和卫生综合性法规的统一和衔接,不应抵触或矛盾。大卫生与中医在立法中不同的认识和提法在立法过程中和法规颁布前都应当协商并解决。
由于传统医学与现代医学在学术、队伍和管理等方面情况各异,特点不同,往往靠一个规章或标准难以界定和规范两种不同的医学,因此有些情况下可以分别制定中医西医的法律、规章或标准,这样能够真正反映中国两种医学并存及其不同特点、规律与管理要求,两者各得其所、并行不悖、殊途同归。

  (原载于《中国中医药报》1989年9月18日3版“论中医法规建设”,《中国卫生政策》杂志  1998年第6期,作于国家中医药管理局医政司,本文曾获“全国中青年中医优秀论文一等奖”)